第四章结论

现代经济理论中，政府经济职能的概念通常是与市场经济的形成与发展密切联系在一起的，凯恩斯主义宏观经济分析十分看重国家对市场经济的宏观调控。走市场经济之路，发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用与国家对市场经济的宏观调控就成为各国体制改革的普遍选择。在一般表述上，政府经济职能、国家干预、计划、政府作用等范畴皆是与“市场”相对的概念，表示一种市场自发调节作用的相对应的经济干预力量和手段。就政府经济职能与经济体制的关系上来说，经济体制决定着政府经济职能，经济体制的变革必然引起政府经济职能的转变。在比较发达的实行市场经济体制的美、德、日诸国，政府干预经济的方式和程度不尽相同，呈现出不同的政府经济职能类型：一是政府决策地位和作用，德国和日本较英美为强；二是政府经济职能的性质，美国、德国的政府经济职能重在监督、服务补救性质，日本则表现为指导性的计划诱导；三是政府干预与企业的配合，日本的企业视与政府计划协调作为自身发展动力之一，美国、德国的企业一般只追究自身的利润，并不在意是否与政府政策相一致；四是信息流向上，日本的政府和计划信息纵向下达远较美国、德国显著。在市场经济尚不发达的发展中国家政府经济职能则呈现出与上述发达市场经济国家不尽相同的特点。这主要由于发展中国家经济发展水平、社会发展阶段的特殊国情决定的，诸如：1）人口压力大，人口素质较低。需要政府增加教育开支，重视计划生育；2）国内区域经济社会发展不平衡，需要政府中央财政增加对贫困地区基础设施的投入；3）城乡二元经济结构的存在，要求政府处理好城乡关系、工商业与农业的关系、工业化与城市化的关系；4）存在资金的瓶颈制约和投资饥渴问题，需要政府制定合理有效的投资融资政策和扩大开放政策；5）发展中国家的企业国际竞争力弱，需要政府保护幼稚产业政策；6）市场体系发育滞后，客观上也迫切要求政府培育市场体系，制订市场规则，等等。所有这些事实都说明，处于经济发展起步阶段的国家更加需要一个强势、高效的政府来推动上述经济社会改造的实现。

六十年代的韩国正处于经济腾飞的初始阶段，韩国权威主义的强势政府的日益形成，适应了经济社会发展的形势需要。几十年来，韩国政府通过强制性的行政、法律、经济杠杆等手段替代一部分尚不发育的、残缺的市场机制，通过直接或间接地干预企业所有权、决策权或经营过程，帮助企业自觉组织市场，实现资源的合理配置，从而推动了经济增长。从理论上讲，上述韩国政府经济职能可以用国家推动发展论得到说明。学术界在东亚经济发展中政府作用问题上存在着三种不同的学术观点：第一种看法是亲善市场论，它认为大多数情况的经济协调可以通过市场机制来完成，当市场自身不足以进行协调时，其它私人部门和组织，如企业内协调，将会足以进行经济协调。按照亲善市场论，东亚经济成就主要得益于稳定的宏观经济为储蓄、投资和高水准的人力资本积累提供了适宜的激励，政府只当是经济的“守夜人”，政府的有为反是造成东亚经济出现波动的主要原因。显而易见，这是传统古典经济学的一种思路。第二种看法，即市场增进论，以日本经济学家青木昌彦为其学术代表，这种观点认为，政府政策的职能在于促进或补充民间部门的功能，政府政策的目标被定为与改善民间部门，解决协调问题和克服其他市场缺陷的能力。因而，政府和市场不再视为相互排斥的替代物。第三种看法主要是西方经济学家普通持有的“国家推动发展论”，他们倾向于认为，东亚经济成功的秘密在于，它们的强势政府对经济的普遍干预弥补了发展时期普遍存在的市场失灵的缺陷，促进了产业繁荣。离开政府的干预，其经济发展要难实现得多。针对上述三种不同意见，我们认为亲善市场论和国家推动经济发展论大体代表了两个极端，而第二种市场增进论大体是上述两个极端的中和观点。对照韩国政府与经济发展的实践，亲善市场论和市场增进论显然不大符合实际。国家推动经济发展的冷必须符合韩国的情况和特征。

就20世纪70年代的韩国而言，是由许多新情况需要加以注意的。第一，无论多么不平等，韩国这时候已经变成了一个工业化国家，人民的生活水平已经得到改善。第二，伴随着经济实力的增长，韩国人民接受教育的比例大幅度增长。人民的文化素质得到了极大的提高。第三，韩国中产阶级及已经初步形成规模，并表现出明显的要求经济和政治自由的倾向。较早的一份由大学教授所做的韩国不同地区有不同阶层的人参与的明清调查表明：有90%的人认为，宪法应富余人民的反抗政府的权力。87%的人认为，宁可缓慢经济发展速度，也要提高人权。而1960年时的调查结果表明：有70%的人认为，应该首先解决经济发展问题。从这种变化了的民意中，不难发现，韩国社会发展的主体发生了巨大的变化。

朴正熙政府时期（1961-1979），利用对权力的牢固控制，采取了一系列的强有力的有效措施，为韩国经济的腾飞铺平了道路。迅速发展经济，消灭绝对贫困是朴正熙政府的两大奋斗目标。从1961年开始执行第一个五年经济发展计划、并将所有商业银行收归国有起，政府在经济管理中的作用愈来愈大。为了消灭贫困，改革农村的落后状况，朴正熙政府组织并领导了新农村运动。同时，朴正熙总统还培养了一个领导经济的官僚阶层。这批人意志坚定、讲求效率、办事果断、大大提高了制定政策和事实政策的能力。为保证有限发展目标的实现，还进行了必要的机构和法制的建设。70年代风云变化，美国在于中国发展政治和经济关系的同时，可能从韩国撤走军队。朴正熙总统把握时机，不但妥善的处理房屋问题，而且采取措施，及时调整了全国的经济结构。当时，政府干预经济的主要目的是企图通过重化工产业的迅速发展，建立起自己的国际所必需的基础设施。“促进重化工产业发展计划”于1973年出台。根据这个计划，韩国工业发展战略要由劳动密集的轻工业向资金密集的、先进的和高度价值的产业转移。韩国在70年代为推进重化工产业的发展，全力以赴。这也是巨大的风险。例如，对影响稳定的因素处理不当，给国家经济带来不堪设想的后果。为对付石油冲击而采取的经济措施，引发了通货膨胀。70年代末期，由于像重化工产业的大量投资，加之向中东输出劳务后，外汇流入急速上升，导致国内货币投放量猛增，通货膨胀速度进一步加快。朴正熙政府在1979年公布了综合稳定计划，核心是通过强化财政和货币管理，调整重化工业的投资方向，控制全国总需求。

后发展国家要想获得现代化的成功，就必须以国家作为主导力量，即必须具有一个强大的、高效的“硬政府”。正如戴约所指出的：“在一定的历史和经济条件下，国家的经济干预是经济增长的关键。”后发展国家的现代化的一个基本前提是建立一个强有力的政府，发挥国家在经济社会生活中的积极作用。朴正熙在夺取政权之后，开始强化国家的作用，使权力向总统高度集中，根据总统的信任而运转的国家官僚体制的地位上升和功能扩大，安保和来信机构的得势，代表舆论的议会和政党等代议机构地位的降低，对市民政治参与控制的加强等，所有这些政策都加强了政府的职能，从而保证了政治上的长期的、持续的稳定的发展，而韩国经济的发展，走的是一条在政府主导下资本主义工业化的道路，政治上的稳定有力的推动了经济的增长。

韩国经济的发展是一种政府主导的经济发展。其主要特征，是在实行私有财产制度的前提下，国家力量和市场力量高度融合，政府凭借国家的力量制定经济计划，确立发展目标和发展计划、发展方向，并有效的运用各种资源从而推动经济最想高速成长。在任何社会的经济运行过程中，政府与市场都有各自的优势，也有各自的缺陷。由于市场机制自身存在着不少缺陷，如它不能保证经济生活的长期稳定和均衡，不能解决收入分配不均问题，市场制度本身无力消除垄断、保护公平竞争等等，因此，必须借助市场以外的力量来进行管理和调节。即使在市场经济高度发达的国家，政府也都要实行管理经济的职能。在韩国这样一个工业化起步较晚的国家，政府在经济生活中发挥更积极、更活跃的作用是十分自然的。60和70年代韩国经济的迅速增长，决非偶然，而是跟政府的有效指导和大力推进密切相关的。在任何一个发展中社会，钢铁、汽车、电子、造船等产业的发展都需要投入巨额资金，要冒一定的风险。在技术水平不高、资金相对短缺的条件下，由私人企业来承担是非常困难的，也是市场力量所难以引导的。因此，由政府出面组织、扶植、促进某些产业的发展便势所必然。以弥补市场经济和市场机制的缺陷。在韩国，决策权力的相对集中和行政膝头的富有效率为政府有效的指导经济创造了条件，使政府能够灵活的调整政策和策略，以适应环境的变化，实现经济的持续增长。而且，难能可贵的是，朴正熙政府把“经济发展第一”作为目标。正如政治领域的变化往往是一个国家经济发展的先导一样，60年代初一个发展导向的政府的建立，是韩国经济成长中的转折点。在这一背景下，韩国政府与民间逐渐形成了一种密切合作、互相协调、官民一体的格局，私人企业在政府的指导和驱动下，发挥了巨大的能动作用和创新精神。

韩国的现代化是60年代初开始起步的。在朴正熙政府当政的近20年代中（1961-1979），韩国经济保持了较快的增长速度，出口额大幅度增加，产业结构比例协调，初步建立了现代化的工业体系，这都与朴正熙政府明确采取的一系列政策是分不开的。尤其是朴正熙政府明确国家战略目标和具体实施计划；灵活的决策思维，善于扑捉时机，利用国际市场的有利条件；创造一个有利于发展的环境等都是十分得当的。政府对经济的干涉，可以有效地实现适合特定目标的资源配置。韩国经济依靠有限的资源，在短时间内实现进口替代化和出口产业化，其背后有着政府的作用。韩国政府为实现经济增长目标而采取的各种补贴保护政策，造成了产业结构的不均衡和分配的不平衡。但是，不可否认的是，朴正熙政府的“经济革命”，经韩国人民的十余年的艰苦奋斗和以牺牲民主和人权为代价，最终换来了韩国经济的高速增长。1962-1980年，创下了年均40.7%的出口增长率和20%的外汇储蓄增长率，经济增长达到了年均8.9%。从1966年至1970年，在59个发展中国家中，韩国经济增长率居第一位，出口增长率居第一位，制造业雇用增加率居第二位，因此被视为模范经济增长国。在这一过程中，国家的整个经济结构也发生了巨大的变化。1961年朴正熙在写第一个五年计划的序言时，还讲国家的大多数人民仍然是从事农业劳动，但到1980年，韩国从事农、林、渔业的人口只占总人口的14.9%。制造业和新兴的服务业成为韩国经济的主体。这一成就，在二十世纪经济史中，是罕见的奇迹。当然，不可否认的是，朴正熙政府也留下了一些负面遗产，留下了经济社会问题，如通货膨胀，劳资矛盾激化，大、小企业不平等的扩大，消费品缺乏民众等；留下了政治问题，如失业加剧导致群众性的反抗和反对党趋向激进化。但是，政府的客观任务是领导韩国起飞，而且他采取的一系列措施事实证明，也是十分有效的，执行政府主导型的市场经济政策，实现了经济的高速增长，为韩国在90年代中期步入工业发达国家奠定了坚实的基础。可见，朴正熙政府在韩国现代化过程中的作用是十分巨大而重要的。