第二章 朴正熙政府时期的经济政策

韩国的现代化是在特定的国际环境中的启动的，即在南北分裂、两种对立的政治体制和意识形态背景下开始起步的，这给韩国的发展带来了很大的压力，同时影响了韩国的经济现代化的进程。韩国的经济现代化之路主要是奠基于1961年的“5.16”军事政变之后，形成于朴正熙、全斗焕到卢泰愚的权威主义时代。一般认为，60年代和70年代是韩国工业化的起飞时期，或叫工业化的初始阶段。这一时期正是朴正熙政府时期。朴正熙时代真正开启了韩国经济现代化的进程。从韩国发展的历史中体会到，“在一个不发达的国家里，从法制安全到政治和经济这些最根本的保障，最紧迫的是经济保障。”由于朴正熙是军人出身，其政府中有很多军人出身的官员，因此，决定了朴正熙的政府必然实行权威主义的发展模式，强调权威的作用。朴正熙政府认为分析了韩国经济发展的不利之处：资源贫乏、市场狭小、基础薄弱、依附性强。同时，也看到了有利条件，众多而有良好的劳动力。也看到了20世纪60年代对韩国十分有利的国际经济环境。诸如，在国际广泛的存在着自由体制。能源供应充足而且价格低廉。以美元为中心的稳定的国际货币体系。这些都是对出口主导型战略非常有利的因素。但是，在朴正熙政府面前摆着需要慎重的对待三个难题：一是从朝鲜（韩）的历史传统来看，自古至今，一直采取内向型经济发展的路线，以往实行的都是闭关锁国的政策，还没有哪个朝代采取过对外开放的经济政策。二是世界许多落后的农业国采取的发展路线均是先农业后工业化的路线，还没有出现过落后的农业国先工业化后农业现代化的。三是，在韩国统治集团内部和有影响的经济学家都主张采取传统的内向型经济发展道路，即走先发展农业后发展工业之路。只有少数的政界人士和经济专家主张抛弃传统的内向型经济发展战略，主张实行开放政策。朴正熙政府经过认真考虑，权衡利弊，毅然选择了外向型经济发展路线。

在朴正熙政府时期，国民生产总值年平均增长9.5%，国民生产总值从1962年的23亿美元增长到1979年的640亿美元，人均国民生产总值从1962年的87美元增长到1979年的1640美元，经济的高速发展不得不归于朴正熙政府所采取的一些有效措施。“一五”计划（1962-1966）GNP年均增长率为7.8%，出口总值由1960年3280美元增长到2.503亿美元，“二五”计划（1967-1971）GNP年平均增长为10%，出口增长为11.3亿美元。“三五”计划（1972-1976）GNP年平均增长率为10.2%，出口总额达到78亿美元，农民的收入在1975年赶上了城市居民。“四五”计划（1977-1981）头两年执行顺利，GNP年增长率分别为10.3%和11%，1979年由于世界性经济危机的影响而有所下降，但仍然有6.4%的增长率。正确的经济发展战略的选择，需要强有力的政府全力保证实行，这就要求政府的强大权威。1972年10月朴正熙总统采用“超宪法的、宪法外的紧急权”解散了第三共和国时期的国会，禁止政党活动，宣布全国实行戒严。同年12月，对第三共和国的宪法进行了全面的修改，以国民投票形式通过了“维新宪法”并组成了“统一主体国民会议”。从而违背了民主的传统。但是，韩国权威主义的发展模式是中央政府集中了主要的权力，保证了政府的权威性，这样使得政府在总的经济发展战略方针的指导下，制订具体的经济发展政策也能够得到了有效的执行，推动了经济高速发展，实现了韩国社会的现代转型。尤其是朴正熙政府，在“经济发展第一”的指导思想指引下，提出了“贸易立国”的方针和出口第一的策略，开始了一个以出口为导向的发展时期。主要有两项内容：一是利用世界产业的结构调整机会，把50年代主要的依靠美国“援助”的消费性经济转变为通过的发展加工出口工业，从而实现国民经济的自立；二是把过去“自由放任”的纯市场经济体制改变或引入计划指导、强化政府干预的“政府主导型经济体制”。需要搞清楚的一点是，虽然韩国的迅速增长大半依赖于出口扩张，但近20年来出口替代也没有忽视。60年代进口替代在很所有选择性的基础上得到了促进，但在70年代中开始，与韩国的重化工业建设相关联，推进进口替代的规模扩大了。“韩国实现经济腾飞首先是因为朴正熙集团具有明确而强烈的经济现代化的趋向，他们对推动经济发展具有坚定的决心和献身精神。除此之外，朴正熙政府才还采取了一些坚决而有力的措施，实现了韩国经济的快速增长。

2.1建立强有力的决策和执行机构

1、把经济发展作为最高追求目标的朴正熙政府非常重视计划的作用，为了经济的健康发展，需要制定经济计划，尤其是长远的经济计划，可以使全部的资源合理分配成为可能。其中最重要的文件是第一个五年阶级开发计划（1962-1966），1961年7月，国家再建最高会议通过了综合性经济计划纲要，新成立的经济企划院根据这一纲要，在短时间内完成了经济发展方案。12月，国家再建最高会议通过这个计划，并决定从1962年起开始实施，这份文件明确提出了国家经济发展的内容和方向，其主要的内容可概括为高增长、工业为主及出口主导型战略。这是贯穿朴正熙时代的经济发展方向的核心。第一个五年计划的基本目标是”纠正社会经济的恶性循环，奠定经济自立的基础。“预期1962年至1966年建设的经济增长的率为7.1%。”一五“计划的实施使国民看到了政府开发经济的决心，使国民增强了发展的经济的决心。也使政府认识到了计划工作的复杂性。并从”一五“计划的制定和实施中获得了一定的经验。为以后的五年计划的制定提供思想上和经验上的准备。此后，朴正熙政府期间还先后制定了第二（1967-1971），第三（1972-1976），第四（1977-1981）个五年计划，在这些五年计划期间，还有一些重大的经济决策出台，如第一个五年计划的出口导向发展战略，涉及到汇率，利率的改革，五年计划及其他重大经济决策，是政府指导的经济的建设的总目标，也是全国人民的奋斗方向。

2、朴正熙为了实现既定的国家目标，开始了经济体制改革，第一个重大决错是扩大对国有企业的投资，通过发展国有企业直接占有重要的生产资料，掌握最重要的工业，这样不仅很大程度上影响投资，掌握投资的主导权，而且对产业结构，市场价格等也能产生直接影响。另一个重大的举措是建立计划管理体制，具体表现之一是引进长期经济开发计划和改革经济开发管理体制。为了配合经济复兴计划，处理伴随国民经济复兴综合开发计划的制订和实施而产生的管理及调整事务，设置了经济企划院、是韩国经济计划编制和实施的核心机构。是中央集权的资本积累体制的中枢，从起草计划方案到编制国家预算、统治物价以及其他所有经济决定全部集中在经济企划院。负责提示国家所应走的总体方向，把分散在全体官僚机构的制度资源用中央集权的方式动员起来的计划性政策调整机构。”它能通过自己的提出来的预算来保证计划的实施。这种在同一群人主持下把计划的构想和预算的制定混为一体的方法，在使韩国达到其经济目标上证明是非常成功的。“作为计划型政策调整机构的经济企划院掌握预算权和外资引进权，成了他其他官僚机构提示政策标准的制度设置。根据这种制度，经济企划院保有了把其他国家机构当作自己的辅助机构，并将其利用于政策执行过程的力量。换言之，国家确立了为实现增长的国家目标，能介入金融和产业部门，控制有关机构，一贯地推行政策的制度基础。

3、朴正熙政府采取了众多措施，以增强为有效而一贯地推行国家目标所必要的国家官僚制度的专业性，比如，为了提高官僚人事的公正性和合理性的而设置了专门的负责任事问题的总务处。因此，过去以所谓的”特采“名义通过政治上的提携和裙带关系用人的官僚录用方法，到朴正熙时代便改为实绩主义。通过公开录用的公务员制，形成了当时在韩国社会水平最高的精英集团，他们成功地负责企划，执行国家主导的经济成长计划。

4、朴正熙政府建立了在国家和私营企业部门之间保持有机协助体制之下追求经济发展的各种制度。其中最有代表性的措施是”输出振兴扩大会议“。朴正熙每月召集各部处长官和负责人，金融、表现以及海运等有关出口机构的领导，主要出口企业的代表以及工业代表，举行输出振兴扩大会议，按商品重量和国别检讨出口成绩，消除所发生的障碍，从此把出口加以制度化。

5、朴正熙亲自主持”每月经济动向报告会议“，”每季度国家主要事业审查分析会议“等，参加会议的不但有政府机构负责人，而且有经济界和工会代表，各产业业种协会及组织代表，金融机构代表，运输，保险机构代表及学者，从而保证了按国家设定的产业政策领导私营经济部门。

2.2用金融、财政和税收政策引导企业行为

1、朴正熙政权上台后，将过去经济政策以稳定为主改为以发展为主，并采取措施，建立起官方主导型金融体制。通过修改韩国银行法，将决定金融通货政策的权力从中央银行（即韩国银行）转归内阁财务部，从而大大的削弱了中央银行的自主权。与此同时，将一般银行实行国有化。金融政策方面，为了谋求经济自立发展，朴正熙上台后，有计划地建立了各种金融机构，并相应的发展了各类金融市场和非银行金融机构以及资本市场。韩国金融机构按其职能划分主要有三类：即中央银行（韩国银行）、银行金融机构（商业银行和特殊银行）和非银行金融机构（包括开发、储蓄、投资、保险等机构。）1961年6月，朴正熙政府颁布了《关于金融机关的临时措施法》，再度收回曾经转让民间的市中银行股权，把金融机构任免干部的批准权收归银行监督院院长，从而牢牢地掌握了金融机构的人事权，将金融机构至于控制之下，使商业银行国有化。这样，政府掌握民间企业的经济命脉，加强政府的主导权，建立中央集权制资本积累体制，从而以政府为中心集中民间力量进行经济开发。同时，实行利率现实化，设立特殊银行和地方银行，使存款银行的存款和放款在金融市场所占比重大幅度提高，明显减少了央行增发货币的压力，而且有效地促进了地方经济以及特殊产业的发展。此外，低利率政策，政策金融和发育资本市场也都有效的刺激了经济增长，建立了一个用金融机构来推动全面现代化的体制。

2、财政和税收是政府进行宏观调控的有利杠杆。财政政策方面，运用国家预算协调国民经济发展方向；运用财政投资和财政融资进行宏观经济调控；发行国债弥补资金的不足；税收政策方面也实行了一系列措施，适时建立”开发税制“，迅速提高财政自主度；不断加强”开发税制“，全力支持经济高速增长，大力扶持战略产业发展，积极支持出口创汇产业，调节国民个人收入，促进社会收入分配的公平，安定国计民生。有效的稳定了社会和经济的全面发展，促进了经济增长。

3、60年代是韩国推行出口导向工业化的时期。为了实行出口导向的经济发展战略，朴正熙政府进行了汇率改革，与此相配套，政府采取了措施，如向出口自由化转变，选定出口产品加以重点扶持等。在”二五“和”三五“计划中，朴正熙政府制订了一系列促进出口贸易的政策措施。如”二五“计划期间，实行进出口联系制，对出口实绩好的企业予以进口的优惠；”三五“计划期间，对进口用于出口商品生产的中间产品实行了提前存款制度等等。所有这些政策都促进了”出口导向“战略的实现。70年代初，韩国掀起了重化学工业化的高潮，是朴正熙政府在70年代用金融税收政策指挥工业化的主要表现。为了发展重化学工业，朴正熙政府制订了非常详细，操作性很强的计划，采取了有效的措施。朴正熙亲自选定了承担有关建设项目的公司，受选的公司受到保护，使之不受韩国市场上外国产品的竞争；国有银行系统受命把贷款向重化学工业倾斜，政府为用与重化学工业建设的国外贷款担保；对纳入重化学工业的企业实行减免税；调整外贸政策，保护重化学工业产品。重化学工业的建立为韩国国民经济发展奠定了基础，是韩国国民经济框架的基础。

4、朴正熙政府贯彻”指导的资本主义“建国方略。控制和引导企业行为的又一重要手段是由政府出资，主办一批涉及国计民生的骨干工程。朴正熙政府以很大的精力和财力，向各主要产品部门投资，建立起一批国营的国民经济骨干企业。这些由政府主办的现代化大型企业，既起到了启动带头作用，又起了示范作用。

2.3引进、利用外资和先进技术

1、韩国经济的发展离不开对外资的利用。朴正熙政府时期，韩国实现工业化的制约因素是资本和技术，当时技术水平低，所需技术要通过进口设备和引进技术来解决，缺乏的主要是资金。朴正熙政府首先增加国内储蓄，国内资金不足的情况下，积极利用外国援助，在引进外资过程中，实行”以借款为主，直接引进投资为辅“的战略方针，大量举借外债。美国出于自身利益和整个西方战略的考虑，先后向韩国援助了大量援助，如国际开发援助（1962-1975），480号公法援助（1955-1971）；日韩恢复邦交后，日本分批向韩国提供了5亿美元的援助（3亿无偿援助，2亿有偿援助）和3亿美元商业贷款，另外联合国和其他国家援助，尤其是联合国的援助逐步成为韩国外资援助的主要来源。引进外资的渠道和方式从不从单一走向多元化。60年代初主要以美国的贷款为主，随着1965年”韩日邦交正常化“，日资大量涌入，改变了对美国一边倒的外资引进结构。70年代，韩国加入了”国际金融组织“等国际贸易和金融机构，外资的来源日趋多元化，除美日两国外，英、法、西德等国甚至第三世界国家的资金也大量涌入，形成资本渠道多元化，引进外资的方式，70年代之前，以公共和商业贷款为主，随着韩国加入国际金融组织之后，从国际金融机构的借款额急剧增加，1962-1972年，引进的外资达40多亿美元，引进外资对政府的自主性起了决定性的作用，同时，有效地促进了政府主导的政府与企业合作关系的形成。朴正熙政府还颁布法令规范外资引进，1966年，公布了新的《外资引进法》，鼓励外商直接投资。对外商直接投资实行减免税，允许投资者自由汇回利润等。韩国利用外资成效很大，扩大了投资规模，加速了国民经济的增长，扩大了就业，为社会创造了更多的财富，加强了基础设施建设；增加了国民收入，诱发资金积累，促进了商品出口的迅速增长，提高了技术水平和管理素质，促进了产业结构的高级化，合理有效地使用外资促进了韩国迅速实现工业化和现代化。

2、国民经济的发展离不开先进技术的引进，而韩国的技术引进是从朴正熙政府制订的”一五“计划的第一年即1962年开始的。1966年制定的”外资引进法“中规定，外国来韩直接投资必须经过国家批准，技术使用费超过销售额的3%。70年代，韩国为发展中化工业，对技术的需求激增，政府为促进国际技术贸易发展，放宽了有关使用外国许可证的政策，如1979年为了能够有效的引进外国先进技术，将技术使用费放宽到展出销售额的10%，合同有效期放宽到10年。朴正熙政府针对经济发达国家调整产业结构，把经济发展的重点转向技术密集型产业这一国际环境，提出”科技立国“的战略，从美、日等发达国家引进先进技术项目，同时调整产业结构，而且依靠本国科技人才自主开发技术，积极参与国际技术合作与交流。所有这些都促进了经济现代化。朴正熙政府时期主要利用外国直接投资，重点引进纺织、印染为主的劳动密集型产业所需要的技术，建立了以出口为主导的劳动密集型工业企业。70年代，韩国经济发展的重点在于强化工业基础，提高工业资本的有机构成，改善工业技术结构，以提高劳动生产率和出口竞争力。这一阶段，韩国技术引进大部分集中在电子、电器、机械、仪表和新兴或重要的重化学工业上。

3、为了保证引进技术的质量和数量，朴正熙政府采取了”官民结合、多方引进“的策略。一方面增强政府当局对外交涉能力，疏通官方引进渠道；另一方面，鼓励垄断财团和法人企业自行开辟引进技术渠道。其主要措施有：外交关系的后盾，与外国签订技术引进，技术合作协定等；吸收海外直接投资技术；派出人员考察学习。通过对引进技术的消化、吸收和改良，既提高了本国的技术水平，又增强了自我开发能力；建立统一的审批制度，管理和协调技术引进事宜；制定和完善技术引进的法规；建立专门机构，为技术引进提供信息和咨询等方面的服务；通过信贷和税收等货币财政手段调节技术引进活动；建立出口生产区和科学园区；朴正熙政府有效的利用外资和技术，扩大了投资规模，加速了国民经济的增长；扩大了就业，为社会创造了更多的财富；增加了国民收入，诱发资金积累；完善了基础设施、为物质生产部门创造了必要的条件；对提高劳动生产力、扩大出口等方面，也起到了良好的推动作用。同时也促进了产业结构升级和出口贸易的增长，改变了出口商品结构，改善了国际收支状况。

4、朴正熙政府还针对韩国的情况，利用对外建筑承包和劳务出口获取外汇。海外承包起于60年代美国在关岛、越南的军事采购，承包能力逐渐增强，1974年进入中东市场，以速度快、成本低为特色很快成为中东头号承包商之一，如以1979年海外承包合同额计，占全世界总额的8.1%，占发展中国家总额的54%。制订了有关法律，设立了专门机构，建立了一整套工作体系。给予各方面的支持，对于确保韩国资金和原材料的供给发挥了十分重要的作用。逐步完善法规体系，促进外资引进的法制化。先后制定了《外资导入促进法》、《借款支付保障法》、《关于资本贷入进口的特别措施法》、《外资投入法》、《出口自由区投入法》等等，从而使韩国的外资引进工作走上了法制化的轨道。制定鼓励外商投资的保障措施和优惠政策，以促进外资引进的迅速发展，对外国投资者的财产实施保障，保障本利等的汇出，政府对本息的支付保障措施，而且还不断地制定引进外资的新措施。